Het budget van Defensie, ezelskap van de Belgische Overheidsfinanciën

Conferentie gepresenteerd door professor in de economie Wally Struys on 10 September 2019 aan de KMS. Met dank aan RMA Alumni Association.

Onderstaand een verslag van de conferentie. Deels transcriptie, deels samenvatting, uitgeschreven door BMI.

Het “fake” boek over Defensie.

Hoofdstukken:

Fake News #1: “Het Defensiebudget is voldoende gestegen.”
Fake News #2: “In tijden van crisis moet Defensie ook besparen zoals iedereen…en moeten we ook solidair zijn met andere departementen die -ocharme- altijd moeten besparen.
Fake News #3: “We need Welfare, not Warfare”
Fake News #4: “België is zo een klein land met zo een klein leger… en moet daarom niet zoveel (duur) militair materiaal aankopen.”
Fake News #5: “Dankzij het Europees leger kunnen wij verdergaan met het verminderen van ons eigen nationaal defensiebudget.”
Fake News #6: “The CHOD (chef Defensie) asks for the moon” (2,4 miljard €)
Fake News #7: “Defensie heeft genoeg uitgegeven met de recente aankopen van materieel.”
Fake News #8: “België heeft een budgettair beleid voor Defensie.”
Conclusie

Fake News #1: “Het Defensiebudget is voldoende gestegen.”

De mogelijkheid van Defensie om aankopen te doen voor het uitvoeren van operaties en missies is sinds 1981 in vrije val. (rood)

Fake News #2: “In tijden van crisis moet Defensie ook besparen zoals iedereen…en moeten we ook solidair zijn met andere departementen die -ocharme- altijd moeten besparen.

Rood: Dezelfde as van de vorige grafiek: het defensiebudget.
Blauw: Het Bruto Binnenlands product

Dat is de evolutie van onze conjunctuur. Het is zogezegd altijd crisis. Maar kijk eens goed naar de evolutie van die blauwe curve. De crisisperiodes in België zijn de twee zwarte cirkels. In 1993 en rond 2010. Hetgeen men anders een crisis noemt is gewoon een tragere groei van onze rijkdom.
Dus we zijn zeker soldair (ironisch): er is geen overeenkomst, er is geen tegenstelling, er is gewoon niets…in vergelijking met het BBP. De besparing is een constante.

Fake News #3: “We need Welfare, not Warfare”

Een slogan die men soms hoort in middens die defensie niet zo genegen zijn. We hebben natuurlijk welvaart nodig, ook voor de militairen is dat nodig, maar wil dat werkelijk zeggen dat wij verantwoordelijk zijn voor een groot crowding-out effect? (Elke euro die men investeert in Defensie is een euro die men ergens anders niet kan investeren)
Is het Defensie die verantwoordelijk is dat er voor andere uitgaven minder beschikbaar is?

Hiervoor kijken we naar hoe de evolutie geweest is van de andere overheidsuitgaven. En met die andere overheidsuitgaven vergelijken is een beetje moeilijk omdat men altijd denkt te moeten kijken welke de evolutie is van het Budget van Defensie ten opzichte van de budgetten van de andere departementen. En dat is onmogelijk. En dat is onmogelijk omdat in België sinds de regionalisatie rond ’89, maar in realiteit sinds ’78, de budgetten niet meer vergelijkbaar zijn. Er is een versnippering van verantwoordelijkheden, er is een versnippering van acties in de verschillende domeinen. Ik praat niet alleen over het federaal en regionaal communautair gebeuren, maar ook tijdens een legislatuur gebeuren er veranderingen. Het is dus onmogelijk om te vergelijken. Wie dat denkt, vergist zich. Wanneer men zich baseert op de departementen.
Gelukkig is er sinds 2003 iets nieuws, uitgebracht door de VN, en dat baseert zich op de vergelijking tussen overheidsuitgaven op nationaal niveau. Voor de classificatie van de overheidsfuncties baseren we ons niet op departementen maar op de functies van de staat en gelukkig is dit gedefinieerd in 2003. Maar de statistieken zijn opgesteld naar het verleden toe tot 1995. Dat geeft ons toch al een serieuze periode om te vergelijken. De functies van de overheid zijn de volgende:

Algemene Openbare Diensten
Defensie
Openbare Orde en Veiligheid
Economische zaken
Bescherming van het Milieu
Huisvesting
Gezondheidszorg
Recreatie, cultuur en religie
Onderwijs
Sociale zekerheid

Onderstaand de statistieken voor het jaar 2017, dat is 2 jaar geleden, maar dat zijn statistieken die niet gemakkelijk worden opgesteld en daar is tijd voor nodig. 2018 is nog niet beschikbaar. De totale uitgaves in 2017, onderverdeeld per functie in percentages:

Defensie staat op de 9de plaats van de 10. We zijn niet laatste. 1,54 procent! Op de eerste plaatse staat de Sociale Zekerheid, dat is goed, dat is normaal. Op de tweede plaats, al zeer ver van de eerste, met 14,71% Algemene Openbare Diensten. Dat is een eufemisme om te zeggen: de administratie. De administratie met 14,71% is de tweede functie van de staat!
We zijn dus in een land waar Defensie maar 1,54% van de uitgaven van de staat vertegenwoordigd. Een kleine kanttekening: Publieke orde en veiligheid vertegenwoordigt 3,29%. Minder dan 5% gaat naar veiligheid in de breedste zin van het woord. Externe en Interne veiligheid. En in de categorie Publieke orde en veiligheid bevinden zich ook nog de rechtbanken, justitie en de gevangenissen.

Een andere manier om dat voor te stellen is de evolutie sedert 1995.
(Cijfers onder voorbehoud: leesbaarheid op de slide was minimaal)

Totale overheidsuitgaven: +44%
- Defensie: -19%
- Algemene Openbare Diensten: -21%
- Openbare Orde en Veiligheid: +79%
- Economische zaken: + 105%
- Bescherming van het milieu: +82%
- Huisvesting: +97%
- Gezondheidszorg: +91%
- Recreatie, cultuur en religie: +137%
- Onderwijs: +61%
- Sociale zekerheid: +61%

De Algemene Openbare Diensten konden zich het permitteren om een paar percenten te verliezen, ze staan nu nog steeds tweede met 14,71%, Defensie veel minder. (Nu op 1,54%). Als je ziet dat er dan een post is, recreatie, cultuur en religie, die gestegen is met 137% en Economische zaken is gestegen met 105%… Ik ga niet te diep in detail gaan, maar men ziet dus duidelijk dat de plaats van Defensie in de budgettaire beslissingen niet de best mogelijke is en dit is ook niet sinds vandaag. (…)
Het is dus een constante, een constante sedert 1995 als ik dus alleen maar kijk naar de overheidsuitgaven.

Nog een manier om dit uit te drukken. Als men voor een paar functies het basiscijfer voor het jaar 1995 neem en dat gelijkstelt aan 100 en zie hoe dit evolueert dan gaat dit zo:
Zwart = Totale overheidsuitgaven
Roze =Economische zaken
Lichtblauw = Recreatie, cultuur en religie
Donkerblauw = Gezondheidszorg
Groen = Algemene Openbare Diensten
Rood = Defensie

Voor Defensie zie je dus duidelijk een negatieve daling.

Fake News #4: “België is zo een klein land met zo een klein leger… en moet daarom niet zoveel (duur) militair materiaal aankopen.”

Eerst: Zijn wij een klein land?
We zijn oprichtingslid van de NAVO en van de EU. Indien we drie criteria nemen om ons te vergelijken met andere landen ( 29 landen van de NAVO of 28 van de EU): bevolkingsaantal, BBP, BBP per inwoner (die iets zegt over de rijkdom) dan zijn onze klassementen de volgende:

Voor de NAVO: eerste helft voor de eerste 2 criteria, en 8ste voor de rijkdom. Als we dan kijken naar de EU doen we het beter, 9de, 9de en 8ste. En bij een Brexit zijn we op Europees niveau 8ste voor de 3 verschillende criteria.
Klein land? We zitten bij de eerste 30% qua rijkdom.

Tweede opmerking: Waarom moet men materiaal kopen?

Zonder veel in detail te gaan wens ik u te wijzen op de verdeling van de budgetten sinds 1981. Blauw = personeel, Werking = groen, Rood = kapitaal (aankopen, infra,…)
Waarom is de aankoop van materiaal nodig?
Omdat we heel lang te weinig materiaal hebben aangekocht, of voldoende materiaal hebben aangekocht. En ik heb het nog niet over de hoeveelheid. Vergeet niet dat in een modern leger de hoeveelheid niet telt, de kwaliteit is één van de voornaamste middelen om een voordeel te verkrijgen ten opzichte van een dreiging, ten opzichte van een potentiële vijand.

Vergeet niet dat in een modern leger de hoeveelheid niet telt. De kwaliteit is één van de voornaamste middelen om een voordeel te verkrijgen ten opzichte van een dreiging, ten opzichte van een potentiële vijand

Fake News #5: “Dankzij het Europees leger kunnen wij verdergaan met het verminderen van ons eigen nationaal defensiebudget.”

Welk Europees leger? We zullen een Europees leger hebben wanneer we één Europese minister van Defensie hebben en niet zolang er nationale ministers zijn voor Defensie. Wanneer wij één Europese regering zullen hebben, dus wanneer wij de Verenigde Staten van Europa zullen hebben, pas dan kan men spreken van een Europees leger. Dat komt misschien ooit, maar niet morgen.
Dat is dus duidelijk.
Er bestaat ook geen ‘NAVO leger’. Er bestaan nationale legers die voor de duur van hun missie, onder de vlag van de NAVO, vertrekken om samen te werken op het terrein. Missie is volbracht, ze komen terug, het zijn nationale legers. Het zijn dus geen NAVO legers en ook geen Europese legers zelfs al is het onder Europese vlag.

Om een Europees Defensiepolitiek te creëren en bijhorend een Europese Defensie minister moet je eerst een buitenlandpolitiek ontwikkelen op Europees niveau. Ik weet dat er een vertegenwoordiger is voor buitenlandse zaken en defensie maar is er echt een buitenlandpolitiek op Europees niveau? Volgens mij niet.

Fake News #6: “The CHOD (chef Defensie) asks for the moon” (2,4 miljard €)

De CHOD heeft 2,4 miljard extra gevraagd in interviews de laatste weken of maanden tegen het einde van de legislatuur, dus tegen eind 2024, hij vraagt naar de maan.
Is dat wel zo? Wat heeft de CHOD gevraagd?
Ik ga mij niet in uw plaats stellen generaal, want u heeft die 2,4 miljard gevraagd in functie van uw behoefte, in functie van uw missies, in functie van uw beoordeling van de situatie vandaag en binnen 5 jaar.
Ik ga even denken als een economist en die zee van huidige stilte dat is misschien iets dat zou kunnen leiden of dat we zouden moeten denken dat we moeten gaan naar een bepaald politieke stabiliteit, naar een bepaalde budgettaire stabiliteit, die zou kunnen toelaten van te plannen op 5 jaar, op 10 jaar, op…tot 2030 en verder. Dat is hetgeen we nodig hebben. En de cijfers, dat was uw verantwoordelijkheid, maar ik ga nu ook een beetje spelen met cijfers. Maar als economist dan, als macro economist, en ik ga proberen na te gaan wat het budget van Defensie vandaag zou kunnen geweest zijn, vandaag in 2018, zou kunnen geweest zijn. In werkelijkheid was dat 2,664 miljard €. Wat zou het geweest zijn moest dat budget geëvolueerd zijn in functie van een aantal criteria.

Het eerste criterium dat ik voorstel is de indexering. Indien het budget geïndexeerd zou zijn, wat zou het zijn vandaag?
Het tweede criterium dat ik voorstel is de economische conjunctuur, hoge conjunctuur, lage conjunctuur, de evolutie van het BBP. Wat als het Defensiebudget gelinkt was aan de conjunctuur?
Het derde criterium dat ik voorstel is de evolutie van het defensiebudget zoals het gemiddelde van de overheidsuitgaven.
Wat zijn nu de resultaten?
Ik heb verschillende referentiejaren gekozen.

2014.
In het jaar 2014 was het budget 2,583 miljard. Volgens de indexering sindsdien zou het 2,655 miljard moeten zijn, dus minder dan dat we hadden vorig jaar. Maar volgens de conjunctuur 2,909 miljard. En volgens de overheidsuitgaven 2,675 miljard.
Maar dit is sinds 2014, in deze speciale politieke en economische toestanden van de laatste legislatuur.

2000.
In het jaar 2000 was het budget 2,563 miljard. Met indexering zou het budget in 2018 3,359 miljard bedragen. Iedereen weigert steeds een indexsprong, maar voor Defensie dus niet…Als we ons dan baseren op de conjunctuur zou het budget 4,472 miljard moeten zijn. En in vergelijking met de gemiddelde overheidsuitgaven zelfs 4,634 miljard.

1995.
Het budget bedroeg 2,457 miljard, met index: 3,408 miljard, rekeninghoudend met de conjunctuur: 6,744 miljard en met de gemiddelde overheidsuitgaven: 5,057 miljard.

1981.
Schiet niet op de pianist, wat u nu zal zien is irreëel.
Een budget van 6,151 miljard indien geïndexeerd sinds 1981, een budget van 10 miljard indien rekening gehouden wordt met de conjunctuur. De vergelijking met de overheidsuitgaven kunnen we niet doen, want dat gaat niet terug tot 1981.

Vraagt u de maan generaal? Ik vraag het zonnestelsel als ik mij op deze cijfers baseer.

Fake News #7: “Defensie heeft genoeg uitgegeven met de recente aankopen van materieel.”

Zeer spectaculaire aankopen! Zo spectaculair waren ze omdat er gedurende zoveel jaren niets was gebeurd of toch heel weinig.
We hebben aankopen gedaan voor materiaal, maar de CHOD heeft ook in verschillende interviews onderlijnd dat het personeel van belang is. Materieel dient tot niets zonder personeel. En dat personeel, daarin moet nu geïnvesteerd worden na de investeringen in materieel.

Op 19 september waren er nog 25001 militairen en 1307 burgers werkzaam bij defensie. We zijn bijna aangekomen bij het objectief van de strategische visie uitgeschreven in 2016 (personeelsenveloppe voorzien tegen 2030). Het materiaal is niet alles, ook het personeel is belangrijk. Je mag over het meest afschrikwekkend materiaal ter wereld beschikken maar als er geen personeel is om mee te werken.

Fake News #8: “België heeft een budgettair beleid voor Defensie.”

Ik bewonder u, want niemand lacht.
Dit heeft niets te maken met de staf van Defensie, maar alles met de regering, de regeringen die elkaar opgevolgd hebben.
Wat moet ik daarvan denken.
Ik hou mij bezig met het budget van Defensie sinds 1972 en ik heb altijd gezien, altijd!, zelfs in de goede jaren, dat het budget tenslotte een middel was om de begroting van de staat af te sluiten.
We gaan eerst zien welke departementen moeten bediend worden met budget omdat het belangrijke departementen zijn, zeer zeker. En als er nog wat overblijft dan gaan we kijken… Bon Defensie? Wat heeft Defensie nodig? Het is een afsluitpost!
Het is dus, om het in statistische termen uit te drukken, een discrete variabele van de Belgische financiën.
Dat is dus niet wat ik noem ‘een defensiebudgettaire politiek’
“I have a dream” en mijn droom is dat we in België een soort, ik wil niet zeer mathematisch gaan optreden, maar we moeten een defensiebudgettaire politiek hebben gebaseerd op enkele objectieve elementen en niet op elementen die niets te maken hebben met analyses van benodigde middelen. Want een budget is eerst een analyse van de benodigdheden, de missies, om te bepalen welke middelen, welk budget, men nodig heeft. Eerst het objectief bepalen, nadien de middelen en niet middelen voorzien om dan te bepalen wat men ermee kan doen.

Op welke objectieve criteria kan men zich baseren om een budgettaire politiek uit te werken. Hetgeen ik u nu zal tonen heb ik al eens gezegd 19 jaar geleden toen minister Flahaut aan het hoofd kwam van het departement defensie en een groot congress organiseerde aan het Egmont paleis waar verschillende Europese, een twaalftal, ministers waren om te spreken over Defensie en Europa in het algemeen. Toen had ik ook de gelegenheid om daar ook iets over te vertellen. Het toeval wil dat een Italiaanse specialist ook kwam vertellen welke de eventuele criteria zouden kunnen… moeten zijn voor een defensiepolitiek. Hij heeft er twaalf gegeven. Twaalf is te veel voor een beleidsmaker, het is te complex, ik stel er 4 voor.
Het is een idee, een punt van reflectie.
4 criteria waarvan 2 structurele criteria. Het zijn basis criteria.

De eerste is de politiek die beslist:
“Welke Defensie willen we?”
“Een leger die capabel is om wat te doen?”
Een nationale garde? De grens kunnen bewaken? Deelnemen aan opdrachten in het buitenland? Willen we lid zijn van internationale organismes? De VN, de NAVO, de EU? of niet.
We bepalen dit en we beslissen of we gaan deelnemen met andere landen. Hiermee kunnen we de basis van Defensie bepalen.
Een getraind leger om deze opdrachten uit te voeren.
Met deze criteria is een leger natuurlijk nog niet vertrokken uit zijn kazerne maar het is capabel om te doen wat nodig is.
Het is een basis budgettering in een politiek plan.

Tweede criterium.
Het criterium dat iedereen nu goed kent: de verhouding defensieuitgaven ten opzicht van het BBP. Daar is al veel over te doen geweest. Het is het enige criterium dat president Trump kent en het is een criterium dat van belang is want dat is een criterium dat ons toelaat onze financiële solidariteit te tonen ten opzichte van de geallieerden. Het is ook een belangrijk criterium vanuit economisch standpunt omdat dat criterium aantoont wat de last is van Defensie voor de economie van dat land.
Ik praatte daarnet hele tijd over budget, nu praat ik over de kosten van Defensie. Ik doe dit expres want het budget en de kosten van defensie zijn niet hetzelfde. Het concept van de kosten van Defensie is gedefinieerd door de NAVO. Waarom gebruiken we nu dit, omdat het dezelfde definitie is voor alle landen waardoor we het ene land met het andere kunnen vergelijken.
En er is het fameuze rapport waarin staat dat België maar 0,93% uitgeeft en president Trump vraagt 2% voor 2024. Geen probleem. Dat lukt nooit.
Maar dit buiten beschouwing gelaten, het is een criterium waarmee we onze solidariteit kunnen tonen en aantonen dat we geen ‘free riders’ zijn.
Dit is ook een structureel criterium want die verhouding gaat u niet zomaar elk jaar veranderen. Daar zijn jaren voor nodig om die te doen stijgen. Doen dalen is gemakkelijker maar om die te doen stijgen, daar zijn jaren voor nodig.

De 2 volgende criteria zijn conjuncturele criteria. Dit zijn criteria die u elk jaar kunt aanpassen, kunt toepassen om het budget aan te passen.

In de eerste plaats gaat dat om de economische mogelijkheid (economische middelen) om Defensie te betalen, om Defensie te kunnen financieren. Daarvoor moeten we weer kijken naar de koopkracht van België, van de Belgische economie. Ik, als economist, heb er geen probleem mee om te zeggen dat in tijden van crisis het Defensiebudget niet mag stijgen en zelfs mag dalen indien het echt slecht gaat. Maar, het tegendeel is ook waar: in periodes van economische vooruitgang mag het defensiebudget ook vooruitgaan. Het is een stuurmiddel die we aanbieden aan de politieke verantwoordelijken om het defensiebudget jaarlijks te kunnen aanpassen in functie van een objectief criteria. Het is niet met de natte vinger dat ze dat moeten bepalen.

Dan het laatste criterium.
Het is een criterium waar we kunnen beslissen of niet of we deelnemen aan opdrachten die de VN, EU, NATO vraagt. Het aantal deelnemers, de frequentie, de intensiteit van de opdrachten. Dit hangt natuurlijk af van de jaarlijkse situatie. De situatie in de breedste zin van het woord, politiek, sociaal-economisch, psychologisch, etc.

Een budget zou de financiële uitdrukking van politiek wil en politieke moed moeten zijn. Politieke wil, dat is nodig om het budget te bepalen voor defensie. Vooral voor Defensie. Waarom vooral voor Defensie? Omdat die defensie iets is wat zeer abstract is voor de mensen op straat. Zo zien Defensie niet aan het werk…Ahja, OVG, Operatie Vigilant Guardian, dat is niet het werk in mijn ogen van onze mensen. Het echte werk van Defensie gebeurt in het buitenland. Het echte werk gebeurt daar. Om onze vrijheden te beschermen ver van onze grenzen, vooraleer het te laat is. Dat is zeer abstract voor de mensen en dus is het moeilijk omdat aan hun duidelijk te maken. Dus we hebben politieke wil en politieke moedigheid nodig.
In het verkiezingsjaar hebben we verschillende verklaring gehoord waarin dat gesteld werd dat elk miljoen voor Defensie een miljoen minder is ten koste van de sociale zekerheid, ziekenhuisbedden, etc. Er was zelfs een politieker die had uitgerekend wat men kon doen met de aankoopprijs van de F-35. Veel populistischer dan dat kan het niet meer worden…

Conclusie

Ter herinnering, een aantal publicaties, een aantal interviews die ik gegeven heb gedurende de laatste jaren en die hetzelfde zeggen. Hiermee wens ik aan te tonen dat ik reeds hetzelfde zeg gedurende een aantal jaren.
De journalisten die gingen komen hebben zich geëxcuseerd want ze moesten naar de Waalse regeringsvorming.

Ik ga een filosoof citeren en ik denk dat het een terechte quote is:

Defensie is niet een kwestie van budgetten, defensie is een kwestie van verdediging. Wat verdedigen? Onze waarden en onze vrijheden. En in tijd van oorlog was iedereen akkoord om veel geld uit te geven aan defensie wanneer de vrijheden al waren afgenomen of praktisch afgenomen. Het is op voorhand dat wij ons moeten klaarmaken om dat allemaal te verdedigen, niet tijdens of nadien. Het verleden heeft dat genoeg aangetoond.

Wat is de toekomst?
The Shining of The Revival.
Wie weet het…

Conferentie: Professor in de economie Wally Struys aan de KMS
Tekst: deels transcriptie, deels samenvatting: Belgian Military Interests