‘In Gesprek Met’ is een topic van de facebookpagina “Belgian Military Interests”. De admins van deze pagina gaan in gesprek met verschillende personen over militair gerelateerde onderwerpen.
Deze keer hebben wij gekozen voor een gesprek met Pascal Heyman, Permanent Vertegenwoordiger bij de NAVO , die in onderstaand interview enkele persoonlijke ervaringen en inzichten deelt vanuit zijn jarenlange expertise in defensie- en veiligheidsdossiers. Het gesprek vond plaats in het NAVO hoofdkwartier op 28 oktober 2019.
De publicatie van dit gesprek is opgesplitst in 2 delen:
Het eerste deel gaat over de permanente vertegenwoordiging bij de NAVO en de invloedssfeer van de NAVO.
Het tweede deel herneemt het stuk over de NAVO-doelstellingen en de Nucleaire afschrikking.
Onderstaand deel 1.
Het is moeilijk om niet onder de indruk te zijn van de nieuwe hoofdzetel van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie. Het gigantische gebouw in de vorm van twee verstrengelde handen symboliseert het bondgenootschap dat sinds 1949 aan beide kanten van de oceaan voor stabiliteit tracht te zorgen. Niet minder imposant is onze gesprekspartner, Permanent Vertegenwoordiger van België bij de NAVO Pascal Heyman, een rijzige man met kenmerkende strik die ons ontvangt in zijn kantoor.
Permanente vertegenwoordiging van België bij de NAVO.
Goedemiddag Mr Heyman, bedankt dat u bereid was om ons te ontvangen voor dit gesprek. Voor diegenen die niet weten wat deze functie precies inhoudt, kan u toelichten waar de Permanente Vertegenwoordiging van België bij de NAVO zich mee bezig houdt?
De post van Permanent Vertegenwoordiger kan beschouwd worden als deze van een ambassadeur, maar dan bij een internationale organisatie, de NAVO, in plaats van bij een individueel land.
Hoe komt een diplomaat op deze specifieke post terecht?
Oorspronkelijk wou ik beroepsmilitair worden en toegelaten worden tot de Koninklijke Militaire School, maar ik was niet echt sterk in wiskunde. Diplomaat worden was dus eigenlijk een plan B (lacht).
Mijn loopbaan ben ik gestart als assistent volkenrecht aan de KU Leuven. Nadat ik slaagde voor het diplomatiek examen, kon ik in 1991 starten als stagiair-diplomaat. Ik ben altijd geïnteresseerd geweest in veiligheidsvraagstukken en heb me met veiligheidsdossiers binnen verschillende internationale organisaties bezig gehouden, inclusief zelfs de West-Europese Unie, maar die bestaat nu zelfs niet meer. Bij de NAVO was ik in het midden van de jaren ’90 betrokken bij het opstarten van de gesprekken over de nieuwe hoofdzetel, waarvan we nu zoveel jaren later het resultaat zien. Ook de dossiers over wederzijdse ontwapening tussen Rusland en de NAVO-bondgenoten behandelde ik toen.
Daarna werkte ik gedurende een periode van 11,5 jaar in Wenen bij de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE), waarvan België in 2006 het voorzitterschap waarnam. Ik was ook adjunct-directeur van het centrum voor conflictpreventie van de OVSE en kwam zo in contact met de brandhaarden in Georgië (Zuid-Ossetië, Abchazië), Nagorno-Karabakh, en Moldavië (Transnistrië). Een interessant dossier waaraan ik mocht meewerken was de Belgrado-Pristina dialoog, een initiatief van de toenmalige Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid, Catherine Ashton. Het doel was om een dialoog op te starten tussen Servië en Kosovo en te streven naar een normalisatie van de wederzijdse relaties. Een onderdeel hiervan was de facilitering van lokale verkiezingen in noord-Kosovo (een regio die in de praktijk wordt bewoond door Serviërs), voor het eerst op basis van Kosovaars recht. Dit was een bijzonder interessante periode, met veel vergaderingen en pendeldiplomatie, in een uitzonderlijk domein waarmee je als Belgisch diplomaat doorgaans niet in contact komt.
Kort na mijn terugkeer in België in 2014 was de minister van Defensie Steven Vandeput op zoek naar een diplomatiek adviseur, traditioneel een contactpunt tussen Buitenlandse Zaken en Defensie. Ik was geïnteresseerd in deze post, heb gesolliciteerd en mocht eind oktober 2014 beginnen. Een jaar later heb ik de post van diplomatiek directeur gecombineerd met de functie van directeur defensiebeleid (defence policy director), een functie die voorheen door de chef van het militaire stafdepartement strategie (ACOS Strat) werd waargenomen. Ik spreek nu voor eigen winkel, maar ik vond deze combinatie een goede zaak, omdat je op die manier veel meer een inhoudelijke impact kan hebben op het beleid, natuurlijk op voorwaarde dat je de dossiers beheerst, met bovendien directe toegang tot, en aftoetsing met, de Minister. Kort nadat ik in december 2018 de overstap maakte naar mijn huidige post bij de NAVO is de regering overgegaan in lopende zaken, ondertussen bijna een jaar geleden.
Dat was in vogelvlucht mijn parcours, dus ik kan niet klagen.
Was het tijdens uw functie op het kabinet MoD de eerste keer dat politiek en diplomatie zo nauw verweven waren en was u niet bezorgd voor de stempel die u hierdoor zou krijgen?
Ik had dat nooit eerder gedaan en altijd die boot afgehouden. Een stempel krijg je sowieso, maar daar lig ik niet wakker van. Als je de stap zet om naar een kabinet te gaan, is het ook om de politieke stiel bij te leren. Maar ik ben van mening dat je ook iets moet kunnen meebrengen als bagage. Je kan daar als jonge diplomaat zitten en eerder ondergaan. Maar ik vind dat je ook het beleid moet kunnen sturen en een verschil maken. De kans om opgedane ervaring in bepaalde dossiers te gebruiken om positief vooruit te gaan vind ik fantastisch. Dat is ook het verschil tussen werken in grote organisaties en werken op een kabinet. Binnen de politieke krijtlijnen kan je heel wat realiseren en sturen op een kabinet. Die directe impact en de concrete resultaten van beleidsbeslissingen waren voor mij ook verschillend van wat ik kende van andere functies als diplomaat binnen een grote organisatie, waar je eigen impact op het geheel eerder bescheiden is. Dat kan ook niet anders.
Is België nog in staat om de NAVO-agenda mee te sturen?
Binnen de NAVO zijn we 1 van de 29 landen en zeker niet het grootste. Je kan wel heel wat doen door je eigen persoonlijkheid, kennis en enthousiasme. Je kan echter moeilijker kwantificeren wat je op het eind van de dag gerealiseerd hebt.
In de bilaterale diplomatie is dat nog gemakkelijker te meten, vooral omdat je nog meer in staat bent om zelf je agenda te sturen, terwijl dit binnen de NAVO vaak gebeurt door anderen. Gelukkig is het niet zo zwart-wit. Hier kan je ook veel sturen op ander manieren. Via informele contacten met collega’s in de wandelgangen of via werkgroepen. Om zo bepaalde dossiers met toegevoegde waarde voor België vooruit te duwen.
Met de groei van 12 naar 29 lidstaten is het binnen de NAVO vast nog minder eenvoudig om deze agenda te sturen en alle belangen te dienen van de individuele staten?
Ik heb nog de tijd gekend van 16 lidstaten in het jaar 1997, de jaren van de Joegoslavië-oorlog, gevolgd door de campagne in Kosovo in 1999. Er was dus heel wat activiteit. Maar de besluitvorming met 16 was enigszins eenvoudiger. Het systeem werkt hier met consensus en er wordt onderhandeld tot er een akkoord is bereikt. Het voordeel is dat je hier zit met een groep landen die, ondanks een zekere verscheidenheid, toch een min of meer gemeenschappelijke agenda hebben. Als men kijkt naar het Verdrag van Washington, het basisverdrag van de NAVO van 1949, staan daar toch een aantal zaken in die verworven zouden moeten zijn. Bijvoorbeeld de verwachting dat er gewerkt wordt op basis van dezelfde normen en waarden. Dat ligt binnen de OVSE bijvoorbeeld veel lastiger. Daar werk je met 57 landen en hoewel er ook met consensus beslist wordt, is de verscheidenheid groter, liggen de nationale agenda’s veel verder uit elkaar en is het dus veel moeilijker om tot beslissingen te komen.
Het deel van de wereld waar de NAVO naar kijkt is beperkter en ook het domein is gelimiteerd tot de aspecten die een impact hebben op Defensie. We doen hier niet aan economische zaken of leefmilieu, of andere domeinen waarvoor wij geen mandaat hebben en waarin wij ondergaan wat elders beslist wordt, bijvoorbeeld binnen de EU voor die landen die er lid van zijn.
De invloedsfeer van de NAVO
De collectieve verdediging verankerd in artikel 5 van het Verdrag van Washington is het belangrijkste grondbeginsel van NAVO. Is er geen bezorgdheid binnen de NAVO dat bepaalde landen zouden betrokken geraken in conflicten die de rest van de Alliantie dreigen mee te slepen? Zorgt een uitbreiding van lidmaatschap uiteindelijk niet voor een verzwakking van de positie van de NAVO ondanks de grotere invloedssfeer van de Alliantie?
Je kan dit van twee kanten bekijken. Een uitbreiding komt erop neer dat meer en meer landen deel uitmaken van een club die tot doel heeft om oorlog te voorkomen. Bijgevolg zorgt dit er voor dat de invloedssfeer van stabiliteit en vrede toeneemt. Ik zie daar geen negatieve aantasting van de NAVO in. Aan de andere kant kent het systeem natuurlijk zijn grenzen, en dat is meteen de reden waarom het na de toetreding van Noord-Macedonië naar alle waarschijnlijkheid nog even wachten zal zijn op verdere uitbreidingen.
Anderzijds kunnen zelfs bestaande NAVO-leden, denken we maar aan Turkije en de recente evoluties in het conflict in Syrië, zorgen voor risico’s voor de stabiliteit en de belangen van de Alliantie.
Dat is een ander debat, maar dat heeft tot dusver geen rechtstreekse veiligheidsimplicaties voor de andere NAVO-landen. Er zijn natuurlijk wel onrechtstreekse gevolgen. Maar het is geen bedreiging voor de vrede en veiligheid in de NAVO-landen als dusdanig en ik hoop dat dit ook zo blijft.
Er werd geopperd dat artikel 5 een verplichting zou inhouden voor de NAVO-lidstaten om Turkije bij te staan.
Ik heb hierover inderdaad diverse vragen ontvangen, maar die stelling is totaal overroepen. Bovendien moet voor het inroepen van artikel 5 consensus onder bondgenoten bestaan. Om terug te keren naar de vraag: we kunnen ons afvragen waarom Georgië nog geen NAVO-lidstaat is geworden, hoewel er al geruime tijd geleden een belofte was gemaakt dat het land op termijn lid zou kunnen worden. Velen zijn er echter voor beducht om een bestaand conflict in de NAVO te importeren en daar ligt ook het antwoord op uw vraag. Om die reden zie ik Georgië niet onmiddellijk toetreden, terwijl het op veel punten zou kunnen beschouwd worden als een voorbeeld voor andere NAVO-leden, als ik bijvoorbeeld kijk naar defensie-uitgaven en de deelname aan NAVO-operaties. Georgië is zelfs de grootste niet-NAVO troepenleverancier in Afghanistan.
Dus de enige reden om het lidmaatschap van Georgië te blokkeren is de terughoudendheid om een conflict te importeren?
De terughoudendheid in vele landen om Georgië een uitnodiging te sturen ligt in het feit dat op twee plaatsen in dit land een conflict aan de gang is waarvoor in de nabije toekomst nog geen oplossing voorzien is. Enerzijds erkennen we de territoriale integriteit van Georgië binnen de internationale grenzen, inclusief Abchazië en Zuid-Ossetië, ook al zijn dat twee de facto bezette gebieden. Men zou kunnen voorstellen om het probleem Abchazië/Zuid-Ossetië af te stoten en Georgië te laten toetreden tot de NAVO, met exclusie van die twee gebieden. Het probleem is dat de Georgiërs hiermee zelf zouden toegeven dat ze een stuk van hun grondgebied verliezen, wat ik niet zie gebeuren. Zoiets kan men van een land niet verlangen. Bovendien heb je niet alleen problemen in die conflictgebieden, maar ook incidenten rond de administratieve scheidingslijn, waardoor je al vlug in artikel 5-scenario’s dreigt te vallen mocht Georgië een NAVO-lid worden. Iets zegt me dus dat zelfs dit soort oplossing niet voor morgen zal zijn.
Eigenlijk bevestigt die terughoudendheid dat de NAVO zich ervan bewust is dat ze door sommigen wordt gezien als de agressor, die steeds verder opschuift richting Rusland. Als de NAVO werkelijk de agressor zou zijn, zou er toch niet zo voorzichtig worden omgegaan met de situaties in Georgië en Oekraïne?
Dat is heel zwart-wit gesteld en ik denk dat dergelijke stellingen jammer genoeg ook vaak worden aangewakkerd door aangestuurde trollen die op sociale media actief zijn. Na het eind van de Koude Oorlog en het uiteenvallen van de USSR met de 15 republieken waren er verschillende situaties. De 3 Baltische landen die door een groot deel van de internationale gemeenschap niet erkend waren als onderdeel van de Sovjetunie, werden uiteraard met open armen ontvangen in het Westen. De situatie is al wat minder duidelijk bij Oekraïne en Georgië, landen die aan de onderbuik zitten van de vroegere Sovjetunie. Als men bijvoorbeeld kijkt naar de geografie van Georgië moeten we eigenlijk met de vinger naar Stalin wijzen voor het trekken van de grenzen waar ze nu liggen. Vóór het besluit van Chroesjtsjov om de Krim te schenken aan zijn geboorteland Oekraïne waren de Russen in het bezit van de Krim, dus men zou daar kunnen spreken van een “historische fout” die Moskou heeft gemaakt. En ik neem aan dat Rusland de dag van vandaag ook liever in bezit van Alaska was gebleven. Maar hoever gaat de geschiedenis terug? Moeten wij dan zeggen dat we Zeeuws-Vlaanderen en Frans-Vlaanderen moeten terugkrijgen?
Sommigen beweren dat de NAVO destijds van het moment gebruik heeft gemaakt om gebieden die vroeger delen van de Sovjetunie waren, “in te pikken” met een omcirkeling van het huidige Rusland tot gevolg. Er werd me in Moskou ooit een kaart getoond van de “voor en na”-situatie waarbij vanuit Russisch oogpunt de NAVO opeens overal rond Rusland opduikt, terwijl de invloedssferen vroeger netjes tussen het Westen en het Oosten verdeeld waren. Visueel lijkt het wel alsof de NAVO aan de deur van Moskou staat. Met kaarten kan je natuurlijk, net als met statistiek, elk standpunt rechtvaardigen.
Het is eigenlijk kiezen tussen de pest en de cholera: wil je landen die vallen tussen het oude Sovjetsysteem en het Westen laten zitten in dat onstabiele vacuüm of tracht je door uitbreiding meer stabiliteit te realiseren? Ten tijde van Gorbatsjov en Jeltsin was er ook niet veel sturing vanuit Moskou en het was dat of de chaos. In die zin kan ik begrijpen dat men ervoor heeft gekozen, louter strategisch, om te vermijden dat we bronnen van instabiliteit zouden krijgen in onze onmiddellijke periferie. Het was wel te denken dat dit reacties zou veroorzaken in Moskou, vooral bij mensen die tot “het systeem” behoren, en de vraag was gewoon wanneer die emmer zou overlopen.
En die emmer is overgelopen op het moment dat men begint te spreken over Georgië en Oekraïne natuurlijk. De oorzaak van het Russisch-Georgisch conflict in Zuid-Ossetië in 2008 ligt daar. Toegegeven, voormalig Georgisch president Saakasjvili mag dan wel de onmiddellijke aanleiding tot het conflict in augustus 2008 gegeven hebben, maar eigenlijk was hij het slachtoffer van een geopolitiek spel en van provocatie vanuit Moskou geworden. Een bijkomend probleem bij Oekraïne, en dat is mijn persoonlijke overtuiging, is dat het land voor een keuze geplaatst werd die op termijn onherroepelijk zou leiden tot het opgeven van een band, ofwel met het Westen, ofwel met het Oosten. Men had moeten beseffen dat dit problemen zou veroorzaken, daar moest je geen glazen bol voor hebben.
U heeft het nu over het EU-handelsverdrag?
Inderdaad, als men een DCFTA-akkoord (Deep and Comprehensive Free Trade Agreement), een vrijhandelsakkoord afsluit, betekent dit dat de economie van dat land op termijn wordt geïntegreerd in het geheel, in dit geval de EU. Deze regels zijn dan niet meer verenigbaar met de douane-unie en de overeenkomsten die men had met Rusland. Vroeg of laat moest Oekraïne dus een keuze maken tussen twee systemen..
Was die beslissing dan niet de democratische uitvoering van de wil van de bevolking? Men had zogezegd op president Janoekovitsj gestemd net omwille van zijn pro-Europese standpunten. Maar op het moment dat het handelsverdrag moest ondertekend worden is hij onder Russische druk overstag moeten gaan en zijn de protesten begonnen.
Janoekovytsj was indertijd een man die op twee paarden wedde, hij heeft geoordeeld in het najaar van 2013 dat hij het partnerschap met de EU moest onderschrijven, tot hij inderdaad door Moskou werd teruggefloten. Het verbaast mij ook niet echt. In Armenië was er eenzelfde verhaal, maar dat is niet echt bekend. Armenië heeft ook dat akkoord met de EU niet ondertekend om dezelfde reden, dat is een keuze die men niet kan maken, omdat men om redenen van eigen veiligheid niet om Moskou heen kan. Men kan dat betreuren, maar dat is nu eenmaal zo. Rekening houdend met de nationale belangen en de mogelijke consequenties, heeft Oekraïne net als ieder land zelf het recht om soeverein te beslissen tot welk strategisch geheel het wenst te behoren en welke lidmaatschappen het nastreeft. Die vrije keuze kan men een land niet ontzeggen. Je had natuurlijk ook de figuur van Janoekovitsj zelf die niet onbesproken was. Zijn levensstijl en houding maakt dat zijn machtsbasis ook werd aangevochten, zeker door Westersgezinden. De combinatie van de verzwakte machtsbasis met de snelle omslag in de redenering om niet in het DCFTA-verdrag met de EU te stappen maakte dat de situatie einde 2013 niet meer houdbaar was. We moeten concluderen dat Oekraïne een moeilijk verhaal blijft waarvoor de oplossing niet eerstdaags komt. NAVO-lidmaatschap lijkt me in alle eerlijkheid momenteel niet echt aan de orde.
Er is wel een risico dat er een omslag komt in de publieke steun voor de NAVO in landen als Georgië waaraan men al jaren beloftes tot lidmaatschap maakt. Ze leveren meer en meer inspanningen en tonen zich “goede leerlingen” : zoals hun hervorming van Defensie, bijkomende defensie-investeringen en hun deelname aan de missie in Afghanistan waar ze eigenlijk zelf weinig mee te maken hebben. Als NAVO-lidmaatschap dan een verafgelegen aspiratie blijft, is voor sommigen een dichtere band met Moskou misschien toch niet zo’n slecht idee? Dit is een heel moeilijk dilemma.
Ook in België wordt de bestaansreden van de NAVO in vraag gesteld. Waar er vroeger twee machtsblokken waren, heeft de NAVO zich moeten aanpassen en zijn er ook crisismanagement-operaties die -op het eerste gezicht althans- niets te maken hebben met de tegenstelling tussen die 2 blokken, bijvoorbeeld in Afghanistan. Hebt u het idee dat de NAVO erin geslaagd is om die transformatie te maken en is het voeren van crisismanagement-operaties in de wijdere periferie van het NAVO-grondgebied een correcte bestaansreden?
De NAVO heeft drie kerntaken. De kerntaak waar we vandaag het meest naar kijken dateert uit de Koude Oorlog, namelijk de collectieve verdediging van het NAVO-grondgebied onder artikel 5. Na het einde van de Koude Oorlog won het crisismanagement buiten het territorium aan belang, zoals in ex-Joegoslavië en ook in Afghanistan. Dit laatste is misschien een minder goed voorbeeld, want na 9/11 heeft de NAVO artikel 5 afgekondigd als basis voor de operatie in Afghanistan. Een derde kerntaak die al te vaak vergeten wordt, is de coöperatieve veiligheid: het uitbreiden van de zone van stabiliteit en veiligheid, niet door lidmaatschap maar door partnerschappen. Er moet sprake zijn van wederzijdse belangen en een toegevoegde waarde voor de NAVO, dus niet enkel een exporteren van onze veiligheid naar anderen. We denken hierbij aan de Maghreb-landen rond de Middellandse Zee, het Midden-Oosten, de Golf-regio maar ook landen zoals Georgië. Dichterbij in het Noorden zijn er met landen zoals Finland en Zweden ook strategische partners met niet te verwaarlozen defensieapparaten en de nodige ervaring. Om evidente redenen zijn deze landen geen NAVO-lid, maar ze zijn wel bevoorrechte partners omdat ze specifieke banden hebben met de NAVO op het vlak van veiligheid, en toegevoegde waarde kunnen leveren voor onze eigen veiligheid.
De grenzen van de NAVO zijn dus geen vast gegeven?
Voor alle duidelijkheid: het gaat hier om de keuze van partnerlanden, en niet van lidstaten want het Verdrag van Washington bepaalt het geografisch toepassingsgebied van de Alliantie. De partnerschappen waren onlangs nog onderwerp voor intern debat, omdat we volgens sommigen te veel partners zouden hebben die de positie van de NAVO nodeloos zouden compliceren. Maar alles heeft zijn geschiedenis en zijn logica. Als men morgen een wit blad zou nemen om de belangen van de NAVO neer te schrijven, verzeker ik u dat deze voor Spanje elders zouden liggen dan voor pakweg Polen. Moeten we kijken naar streken die voor ons commercieel belangrijk zijn of waar we een historische band mee hebben, bijvoorbeeld in Afrika of Zuid-Amerika? Je kan daarin ver gaan, maar ik denk dat de huidige selectie van partners nog niet zo slecht is. Overstretching van de middelen, die toch niet oneindig zijn binnen de NAVO, moet evenwel vermeden worden en daarvoor is het goed op gezette tijdstippen een evaluatie te doen.
Copyright Belgian Military Interests
Comments are closed, but trackbacks and pingbacks are open.